НЕДОСКОНАЛИЙ КОНТРОЛЬ

Авторитетні фахівці лісового господарства шукають шляхи вдосконалення системи контролю у галузі

У київському відділенні Світового банку відбувся черговий круглий стіл з питань розвитку лісового господарства України.
З доповіддю «Удосконалення організаційно-правового забезпечення контролю в лісовому господарстві» виступив експерт програми ФЛЕГ ІІ Світового банку Олег Сторчоус, який розглянув найважливіші, на його думку, проблемні питання контролю в лісовій галузі. Ось короткий виклад цих «больових точок».

Ефективність Держекоінспекції

Аналізуючи статистичні дані щодо кількості виявлених підрозділами екоінспекції лісопорушень і загальної кількості постійних лісокористувачів, може скластися враження про достатнє охоплення всього лісового господарства заходами контролю.

Проте вітчизняну систему конт­ролю в лісовому господарстві, яку здійснюють органи Держекоінспекції, автор не може назвати дієвою і тим більше – ефективною. Насамперед, дуже дискусійним є підхід до розуміння ефективності екоінспекції залежно від кількості складених протоколів, нарахованих збитків. Якщо за критерій результату роботи екоконтролю брати існуючий стан та якість вітчизняних лісів, то можна стверджувати, що частота перевірок і кількість притягнених до відповідальності посадовців майже не впливають на названі чинники, скоріше навпаки. Такий екологічний контроль націлений не на результат, а на «статистику». Йдеться про ситуації, коли мінімальні кількісні показники роботи «спускаються» інспектору керівництвом у порядку «виконання плану» або за принципом, «щоб було не менше, ніж за минулий звітний період».

Альтернативним інструментом контролю у лісовому господарстві, що спрямований на виявлення незаконних рубок, можна вважати пілотний проект космічного моніторингу довкілля, що запроваджується Мінприроди з 2012 року. У розвинутих країнах система космічного моніторингу дає змогу швидко й оперативно виявляти зміни у лісовому фонді, контролюючи процеси лісозаготівель, оцінювати наслідки лісових пожеж і стан лісовідновлення, проводити лісопатологічний моніторинг та інвентаризацію лісового фонду.

Для такого спостереження використовуються сучасні технології глобальних навігаційних супутникових систем та аерокосмічне знімання і/або дистанційне зондування Землі. За даними міністерства, на запровадження комплексної аналітично-довідкової системи 2012 року було витрачено 49 млн грн. За заявами чиновників, це нібито мало окупитися протягом місяця за рахунок стягнення з порушників завданої довкіллю шкоди. З таким прогнозом не можна погодитись, оскільки, згідно зі статистичними даними, за увесь 2013 рік екологічна інспекція реально змогла стягнути з винних осіб тільки близько 4 млн грн.

Заважають перевіряльники

Проведені у 2011 році соціологічні опитування засвідчили, що 99% керівників підприємств вважають, що нормальній роботі заважає велика кількість контролюючих органів і перевірок, які ініціюються цими органами. 77% опитаних відчувають, що державні органи не об’єктивно та упереджено сприймають діяльність очолюваних ними структур, а ще 98% стверджують, що не отримують жодної підтримки від влади. Такий стан справ свідчить про надзвичайно велике навантаження контролюючих органів на віт­чизняний бізнес.

За даними Федерації роботодавців України, 2013 року в країні налічувалось 70 державних органів, які мають ті чи інші контролюючі функції щодо суб’єктів господарювання.

Сам собі контролер

Одним із головних недоліків віт­чизняної системи лісового господарства є конфлікт інтересів між дозвільними, господарськими та інспекційними функціями постійних лісокористувачів. Згідно зі ст. 69 ЛКУ, всі спеціальні дозволи на проведення рубок (крім лісорубних квитків на проведення рубок головного користування) видаються постійними лісокористувачами, які сьогодні є самостійними господарюючими суб’єктами. Видаючи лісорубні квитки, по суті, «самі собі», лісгоспи мають виключне право на самостійне господарювання у наданих лісах, зокрема – на ведення рубок.

Радикальним варіантом вирішення проблеми слабкості внутрішнього контролю є відокремлення функції лісозаготівлі всередині галузі. Якщо казати спрощено, то має бути приблизно так: визначати що, де і скільки рубати, повинні одні, а виконувати рубки – інші. Начебто тоді в одних не повинно бути мотивів порушувати закон для власного збагачення, а в інших – не буде матеріальної зацікавленості зрубати не там, не те і не в тій кількості. Контроль у такому випадку залишається за державою. 

Дублювання контрольних повноважень

Згідно з інформацією з офіційного веб-сайту Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, органи ДАЛРУ 2013 року не проводили перевірок дотримання лісового законодавства. Контролюючі заходи відомством здійснювалися лише у сфері ведення мисливського господарства. Тому можна констатувати, що закони й підзаконні нормативні акти, які врегульовують повноваження здійснення державного контролю ДАЛРУ та його територіальними органами, на практиці не діють.

Відомо, що основний контроль за охороною довкілля в державі зараз виконує спеціальний орган – Державна екологічна інспекція України, яка, відповідно до ст. 29-2 Лісового кодексу України, наділена правом здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів.

Отже, питання, які перевіряє екологічна інспекція, аналогічні тим, які має відстежувати державна лісова охорона. Тобто склалася ситуація недоцільного дублювання органами Держлісагентства конт­ролюючих повноважень у лісовому господарстві.

Платні адмінпослуги

Надання так званих «супутніх» платних послуг організаціями та підприємствами, які підвідомчі органам влади, що надають відповідні адміністративні послуги, стала на сьогодні своєрідним «державним» бізнесом.

Відповідно до п. 8 Стандарту адміністративної послуги з видачі сертифіката, затвердженого наказом Держкомлісгоспу № 230 від 07.09.2009 р., адміністративну послугу з видачі сертифіката надають обласні управління лісового та мисливського господарства на бе­зоплатній основі.

Однак, як було встановлено ревізіями Держфінінспекції (колишнього КРУ), «…ДП «Укрлісконсалтинг» за послуги з електронного оформлення, перевірки та інформаційного супроводу документів для отримання сертифіката про походження лісоматеріалів і виготовлених із них пиломатеріалів для здійснення зовнішньоекономічної діяльності отримувало на підставі укладених договорів із державними лісогосподарськими підприємствами плату».

За офіційним повідомленням Генеральної прокуратури України, оприлюдненим на сайті цього відомства 15.04.2014 р., прокуратурою проведена перевірка, в результаті якої «встановлено, що підприємство з липня 2010 р. набуло повноважень із ведення Єдиного реєстру зазначених сертифікатів, які, згідно з вимогами закону, видаються обласними управліннями лісового та мисливського господарства безкоштовно. Водночас службові особи ДП «Укрлісконсалтинг» упродовж 2011–2012 рр. під час укладання відповідних договорів із державними лісогосподарськими підприємствами надавали цю послугу на платній основі, чим завдали збитків на суму 10,5 млн грн. Відомості за цим фактом внесено до ЄРДР за ч. 2 ст. 364 (зловживання владою або службовим становищем, що спричинило тяжкі наслідки) Кримінального кодексу України». Інформації про результати розслідування цього провадження на теперішній час немає.

Заробітки на електронному обліку 

Одним із напрямків внутрішнього контролю в лісогосподарських підприємствах можна назвати запровадження єдиної державної системи електронного обліку деревини (ЄДСЕОД). Концепція створення ЄДСЕОД, схвалена Кабінетом Міністрів України розпорядженням 

№ 1090-р від 16.09.2009 р., передбачала здійснити запуск цієї системи двома етапами до 2012 р. Крім концептуального документа, інших офіційно зареєстрованих нормативних актів у цій сфері досі немає.

Введення системи електронного обліку керівництвом Держліс­агентства проголошувалося дієвим засобом боротьби з незаконними рубками. Проте це твердження є не зовсім вірним. Незаконні рубки поділяються на дві категорії: самовільні – тобто ті, які вчинюються населенням без відповідного дозволу, та інші незаконні рубки – ті, які вчинюються працівниками лісового господарства (рубки, вчинені за лісорубним квитком, виданим із порушенням чинного законодавства; до початку чи після закінчення встановлених у дозволі строків; вчинені не на призначених для цього ділянках чи понад встановлену кількість; рубка не тих дерев, що визначені у дозволі; дерев, які взагалі заборонено вирубувати).

Через численні скарги на високу вартість обладнання та матеріалів для забезпечення ЄДСЕОД, її надмірну комерціалізацію та нібито допущені при цьому факти корупційних дій, доцільно провести повний аудит запровадження системи у лісовій галузі від самого початку його реалізації. Інформація про економічну доцільність та ефективність системи має бути гласною і обґрунтовувати витрати, порівнюючи їх з отриманими результатами. Обладнання для ЄДСЕОД державні підприємства закуповують у приватної комерційної структури. З огляду на це, для запобігання звинуваченням у корупції, бажано, щоб керівництво ДАЛРУ зробило максимально відкритою інформацію про ціни та обсяги закупівель.

На рівні закону досі не встановлена заборона на зберігання, транспортування, переробку та реалізацію круглої деревини, яка не має відповідного маркування. Це означає, що особа, яка, приміром, транспортує деревину без бирок, не несе жодної юридичної відповідальності. Також досі відсутня автоматизована система взаємодії з МВС, Держмитслужбою, Державною фіскальною службою щодо контролю за обігом деревини, за допомогою якої правоохоронці в он-лайн режимі могли б перевіряти транспортування деревини.

Паперотворення

У лісовій галузі багато зайвої документації, зокрема – звітно-конт­рольної.

Питання скорочення документообігу і пов’язаних з ним матеріальних та фінансових витрат досі не вирішене як на рівні лісової галузі, так і в цілому в державі. З практики провідних країн світу, одним із шляхів прискорення інформаційних процесів є впровадження новітніх інформаційних технологій, зокрема, електронного документообігу з використанням електронного цифрового підпису. Перехід на електронний документообіг дає змогу кардинально скоротити кількість паперової документації, прискорити обробку, виконання та пересилання документів.

Очікується, що представлені аналітичні висновки будуть враховані зацікавленими державними органами у правотворчій діяльності, а також використані профільним лісовим відомством у реалізації організаційно-управлінських заходів. 

Повний текст доповіді Олега Сторчоуса з висновками та рекомендаціями можна отримати за адресою: http://www.fleg.org.ua/docs/518

Рекомендації щодо реформування лісового сектору України, які ґрунтуються на результатах чотирирічної роботи Програми FLEG, знаходяться тут: http://www.fleg.org.ua/docs/507

Частину запропонованих рекомендацій консультанти проекту планують реалізувати найближчим часом під час розробки законопроектів і підзаконних актів у частині змін лісового та суміжного законодавства.

Іван КУГНО,
© “Природа і суспільство”

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

Top